Intransparenz der Schienennetz-Finanzierung

Eine Studie des Umweltbundesamtes (UBA) vom September 2025 befasst sich mit den Problemen und möglichen Optionen zum Ausbau des ÖPNV. Der Titel: Luftreinhaltung und Klimaschutz durch Stärkung des ÖPNV: Finanzierungsgrundlagen erweitern und verstetigen (Link zur PDF-Fassung).

Ein wesentlicher Teil der Probleme in der Instandhaltung und dem Ausbau des Schienennetzes liegt dabei in den undurchsichtigen Geldflüssen an die Bahn. Eine Unterscheidung zwischen Mitteln für Nahverkehr, Fernverkehr und Güterverkehr ist dabei nur sehr begrenzt möglich wegen der im Regelfall vorhandenen bzw. so vorgesehenen Mehrfachnutzung des Bahn-Schienennetzes. Siehe dazu auch den Kommentar von Joachim Wille (Klimareporter vom 2.10.2025) zur gesamten Studie, der auch einige Bemerkungen zur Finanzierung enthält.

Ein detaillierter Blick auf das vorhandene Finanzierungsdickicht wird im Kapitel 6 der Studie behandelt. Nachfolgend enthält dieser Beitrag einige Auszüge (redaktionell leicht angepasst) und Grafiken aus diesem Kapitel. [Eigene Einfügungen sind in eckige Klammern gesetzt]  Karl-Heinz Peil

Auszüge aus Kap. 6: Struktur der ÖPNV-Finanzierung im Status quo und ihr Entwicklungsbedarf

[„Spaghetti“-Grafik]

In der Fachwelt hat sich [gegenüber der obigen Prinzipdarstellung – Abb. 51 der UBA-Studie] ein zweites Bild etabliert, die sogenannte Spaghetti-Grafik,da diese deutlich detaillierter die einzelnen Finanzierungsquellen sowie deren Adressaten ausweist. Sie stellt die verschiedenen Akteure und die jeweiligen Finanzierungsströme zueinander dar. Ungeachtet ihrer Komplexität kann auch die Spaghetti-Grafik nicht alle Besonderheiten der ÖPNV-Finanzierung abbilden, insbesondere ergeben sich in den einzelnen Bundesländern differenzierte Darstellungen.

Regionalisierungsmittel des Bundes

Die für den ÖPNV mit Abstand wichtigste staatliche Finanzierungsquelle sind die nach Artikel 106a GG i.n Verbindung mit dem Regionalisierungsgesetz bereitgestellten Regionalisierungsmittel. Diese wurden mit der Regionalisierung des SPNV [1993] eingeführt und dienen der Finanzierung des von den Ländern organisierten ÖPNV, „insbesondere“ der des SPNV.

[Zu diesem Gesetz gibt es zahlreiche Folgegesetze, zuletzt:] Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (20. Dezember 2023): Ausgleich für finanzielle Einbußen aus dem Deutschlandticket i. H. v. je 1,5 Mrd. € für die Kalenderjahre 2023 – 2025.

Finanzierung der Schieneninfrastruktur (Deutsche Bahn)

Mit der Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuFV) finanziert der Bund seit 2009 mit einem jährlichen Pauschalbetrag die DB-Infrastrukturgesellschaften DB Netz, DB Station&Service (beide Unternehmen nunmehr in der gemeinwohlorientierten DB InfraGO AG zusammengeführt sowie DB Energie, damit diese das Schienennetz instandhalten und insbesondere die erforderlichen Ersatzinvestitionen tätigen. Mit Einführung der LuFV wurde das vorher existierende System der Finanzierung einzelner Maßnahmen abgelöst. Seitdem wird ein jährlicher Finanzierungsbeitrag des Bundes bereitgestellt, der um Eigenmittel der DB ergänzt wird (definierte Mindestbeiträge).

Die Mittel aus der LuFV kommen grundsätzlich auch dem SPNV zugute, da in Deutschland die meisten Schienenstrecken im Mischbetrieb (also Personen- und Güterverkehr) befahren werden; nur wenige Strecken sind ausschließlich dem Personenverkehr vorbehalten (z. B. stadtregionale S-Bahn-Systeme).
Darüber hinaus ist in der LuFV von Beginn an auch explizit ein Festbetrag enthalten, der gezielt für Maßnahmen des SPNV einzusetzen ist.

Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG) und weitere Infrastrukturmaßnahmen

Die Maßnahmen sind im Bedarfsplan festgehalten. Mit dem Deutschlandtakt ist der Bedarfsplan zuletzt deutlich angewachsen, da auch diese Maßnahmen nunmehr diesem angehören. Schwerpunkt dieser Maßnahmen ist traditionell der Schienenfernverkehr – insbesondere SPFV (z. B. Schnellfahrstrecken) oder wichtige Mischbetriebsstrecken für Personen- und Fernverkehr wie die Rheinschiene.
In jedem Fall gibt es aufgrund des Mischbetriebs von Personen- und Güterverkehr bzw. Fern- und Nahverkehr nahezu keine echten Aufteilungen der Mittel für Neu- und Ausbau. Diese lassen sich lediglich anhand der Einzelmaßnahmen behelfsmäßig abschätzen. Deshalb sind die nachfolgend als „SPNV-Anteil“ bezeichneten Mittelvolumina keine offiziellen Werte, sondern basieren auf einer gutachterlichen, vereinfachten qualitativen Abschätzung dessen, in welchem Nutzenwert eine Maßnahme dem SPNV zugutekommt. Wesentlich für die Einschätzung ist die Nutzung einer Strecke von Fern-, Nah- und Güterverkehr (so ist auf einer Schnellfahrstrecke kein oder kaum SPNV-Nutzen erkennbar, während der Ausbau eines Bahnknotens einen hohen Wert auch für den SPNV hat). Für 2019 wurde somit im Rahmen dieses Vorhabens auf Basis der Ausgaben für Bedarfsplanmaßnahmen desselben Jahres ein Wert von ca. 360 Mio. € ermittelt.

Bewertung der ÖPNV-Finanzierung

Gemessen an den beschriebenen Grundsätzen kann die derzeitige ÖPNV-Finanzierung die an sie gestellten Anforderungen nur teilweise erfüllen. Dies zeigt sich spätestens mit Blick auf die erforderlichen Mittelbedarfe. Die maßgeblichen Gründe sind:

• weitgehend fehlende Planbarkeit der Einnahmen und Ausgaben

• ungeklärtes Verhältnis aus konsumtiven und investiven Ausgaben

• wenig vorausschauende Infrastrukturplanung

• unzureichende Transparenz des Mitteleinsatzes

Im heutigen Finanzierungssystem sind drei zentrale Finanzierungsinstrumente sowohl konsumtiv als auch investiv einsetzbar:

• Regionalisierungsmittel

• Landeszuweisungen an die Kommunen

• kommunale Eigenmittel (inklusive Querverbundausgleiche)

Das führt zwar einerseits zu einer flexiblen Mittelverwendung auf der Ausgabenseite, andererseits besteht das Risiko, dass bei Mittelknappheit bestimmte Finanzierungszwecke nicht (mehr) bedient werden. Real ist oft dieser Mechanismus zu beobachten: Über Verkehrsverträge o. ä. ist der Betrieb langfristig beauftragt, die Aufgabenträger sind an deren Erfüllung gebunden. Damit sind auch die Mittel konsumtiv gebunden. Fehlen nun Mittel, z. B. weil der Betrieb infolge von Preissteigerungen teurer wird, müssen die Aufgabenträger anderweitig Einsparpotenziale identifizieren. Oft lassen sich diese bei der Investitionstätigkeit finden. Sind Investitionen nicht vertraglich gesichert (z. B. über Finanzierungsverträge) oder befinden sie sich noch in einem Stand vor der konkreten Planung, kann die vorgesehene Investition vergleichsweise unproblematisch gestrichen werden. Zu beobachten ist das unter anderem bei den vielen geplanten Reaktivierungen von Bahnstrecken, wovon real bisher nur wenige umgesetzt sind. Bei Bestandsstrecken kommt hinzu, dass eine nicht getätigte Investition vielfach kurzfristig keinen Einfluss auf den Betrieb hat; die Einsparung ist nicht direkt sichtbar bzw. ändert nichts an der bisherigen Nutzbarkeit des Angebots (z. B. durch eine unterlassene Modernisierung eines Bahnhofs).

Vorausschauende Infrastrukturplanung

Ein gutes Beispiel hierfür ist der Deutschlandtakt für den Eisenbahnverkehr. Ausgehend von einem Zielfahrplan wurden infrastrukturelle Maßnahmen (sowohl größere Aus- oder Neubaumaßnahmen als auch kleinteiligere Maßnahmenbündel) identifiziert, die zur angebotsseitigen Umsetzung des Deutschlandtakts erforderlich sind. Diese sollen sukzessive umgesetzt werden, je nach Infrastrukturausbau kann das Angebot dann erweitert werden. Für den ÖSPV, insbesondere Straßen- und U-Bahn-Systeme, fehlt eine derartige übergeordnete gesamthafte Planung. Zwar haben die einzelnen Kommunen bzw. deren kommunale Verkehrsunternehmen solche Planungen vorliegen, doch es erfordert aufgrund der Finanzierung, die maßgeblich von Bundes- und Landesmitteln abhängt, eine Zusammenführung der Planungen auf übergeordneter Ebene. Es gibt zwar die gemäß GVFG aufzustellenden Programme, aber eine Priorisierung wird selten vorgenommen.

Reaktivierungsprojekte: Hinzu kommen Maßnahmen für Infrastrukturen der DB InfraGO. Diese sind teilweise durch LuFV-Mittel oder Mittel für Bedarfs- planmaßnahmen finanziert. Ein weiterer großer Anteil wird durch den „DB-Anteil“ des GVFG übernommen.

Vorschlag einer Neuordnung der ÖPNV-Finanzierung

Für eine grundlegende Reform der Finanzierung bestehen Hemmnisse, unter denen die folgenden sich als besonders persistent herausgestellt haben:

• Anzahl der Akteure: Verantwortung für den ÖPNV tragen Akteure auf allen politischen Ebenen. Neben Bund und 16 Bundesländern treten etwa 400 Landkreise und kreisfreie Städte, neben denen bisweilen auch kreisangehörige Gemeinden Aufgabenträgerfunktion ausüben.

• Hinzu kommen auf der Fachebene 27 Aufgabenträger des SPNV und fast 400 Aufgabenträger im ÖSPV, allesamt mit jeweils eigenen Interessen und Erwartungen an den ÖPNV und dessen Finanzierung. Beweggründe und Stoßrichtung einer Reform müssen also auf unterschiedlichen Ebenen eingeworben werden und ebenjene unterschiedlichen Interessen berücksichtigen.

• Zeitlicher Versatz: Reformen wirken oft erst mittel- bis langfristig. Dies, verbunden mit der Ungewissheit über Folgewirkungen, begünstigt angesichts der Begrenzung durch die jeweilige Amtszeit (z. B. geknüpft an eine Legislaturperiode) nicht die Zustimmung einzelner Akteure. Zugleich bedeutet dieses auch, dass der Anspruch einer Reform nicht in der kurzfristigen Zielerreichung liegen kann und überdies eine Übergangsphase vorzusehen ist.

• Unsicherheit und Dissens über Wirkungen: Reformen sind dann erfolgreich, wenn sie keine Verlierer haben und die Akteure annehmen können, dass die Auswirkung der Veränderung eine Verbesserung im Vergleich zum Status quo darstellt. Wird ein Akteur finanziell schlechter gestellt oder hat er hiervor Sorge, sinkt seine Bereitschaft zur Mitwirkung.

Ein Denken in Legislaturperioden führt vor diesem Hintergrund zu kleinen Schritten. Die Aufgabe ist auch von bundesweiter Relevanz, sie erlaubt kein Auseinanderdividieren von Stadt und Land, von Groß-und Kleinstädten

Eine Neuordnung oder zumindest Neujustierung der Finanzierungsstruktur muss diese Erfahrungen berücksichtigen und der Komplexität, die den Ursachen bisherigen Scheiterns innewohnt, gerecht werden. So zeichnet sich die Aufgabe einer Stärkung des ÖPNV zur Erfüllung mehrerer Gemeinwohlziele als eine langfristige Aufgabe aus – insbesondere für den Klimaschutz ist der Zeitraum, der konsequentes Handeln erfordert, auf mindestens zwanzig Jahre (bis 2045 und auch darüber hinaus) angelegt (vgl. Kapitel 3.1). Ein Denken in Legislaturperioden führt vor diesem Hintergrund zu kleinen Schritten. Die Aufgabe ist auch von bundesweiter Relevanz, sie erlaubt kein Auseinanderdividieren von Stadt und Land, von Groß- und Kleinstädten (vgl. Kapitel 3.2). Denn schließlich zeigen die Ergebnisse der Modellberechnungen zur Beschreibung des Teilszenarios, dass alle Raumtypen Deutschlands von dem nötigen Wachstumsprogramm profitieren würden (vgl. Kapitel 4.5.2). Unter anderem wird dort deutlich, welche immense Bedeutung raumverbindende ÖPNV-Angebote im regionalen Bahnverkehr, dem stadtregionalen S-Bahn-Verkehr oder der regionalen Buskonzepte (z. B. Schnellbusse, Plusbusse, landesbedeutsame Busse) haben. Diese Leistungen zeichnen sich dadurch aus, dass sie qua definitionem Grenzen von Aufgabenträgerterritorien überschreiten und entsprechend kooperative Herangehensweisen bei der Planung und Finanzierung des ÖPNV voraussetzen.

Zwischenfazit

In der derzeitigen volkswirtschaftlichen Phase werden die Spielräume der öffentlichen Hand durch die Schuldenbremse spürbar eingeengt. Dies wird es zukünftig nicht einfacher machen, mehr Mittel für den ÖPNV einzuwerben, denn die Schuldenbremse lässt eine Neuverschuldung nur unter sehr engen Grenzen zu. Mit einem schuldenbremsenkonformen Infrastrukturfonds könnte zumindest eine langfristige Finanzierungslösung für die ÖPNV-Infrastruktur gefunden werden. Dieser Fonds kann unter bestimmten Voraussetzungen selbstständig kreditfähig sein und somit Darlehen zur Finanzierung der Infrastruktur aufnehmen. Dabei sind Infrastrukturfonds seit langem in der Diskussion, weil mit ihnen eine übergreifende und langfristig angelegte Planung und (Weiter-)Entwicklung der wichtigen ÖPNV-Infrastrukturen ermöglicht würde.
Die Finanzierung durch die öffentliche Hand stellt die zweite Säule der ÖPNV-Finanzierung dar. Als erste Säule gelten die Fahrgeldeinnahmen. Hier hat das Deutschlandticket in der jüngeren Vergangenheit für erhebliche Veränderung gesorgt. Es zeichnet sich im Ticketsortiment unter den Zeitkarten durch ein hervorragendes Preis-Leistungs-Verhältnis aus und deckelt insofern die von einzelnen Fahrgästen maximal zu erzielenden Erlöse eines Jahres. Eine Angebotsoffensive im Sinne des in Kapitel 4 beschriebenen Zielszenarios kann die Nachfrage im ÖPNV steigern. Erfolgreich ist sie vor allem dann, wenn die Anzahl der verkauften Deutschlandtickets deutlich steigt. Wichtig wird aber auch sein, potenzielle Kundengruppen anzusprechen und sie durch zielgerichtete Angebote zum Kauf eines solchen Tickets zu bewegen.
Doch selbst dies wird angesichts der zukünftigen Mittelbedarfe nicht ausreichen, das Finanzierungsdelta zu schließen. Insofern ist es sinnvoll, über eine dritte, ergänzende Säule der Finanzierung nachzudenken [was in Kap. 7 der Studie erfolgt].

[Eigener Kommentar]

von Karl-Heinz Peil Natürlich ist die Intransparenz der Finanzierung nur eines der Probleme bei Ausbau und Instandhaltung des Schienennetzes. Neben den direkten Finanzierungsproblemen über die drei Säulen gemäß der Studie muss auch der Personalmangel auf mehreren Ebenen genannt werden. Für die Planung von Schienennetzen als Ausbau, Neubau oder Reaktivierung bestehender Strecken fehlen Ingenieurkapazitäten. Die Planung von teuren Großprojekten wie z.B. den Fernbahntunnel in Frankfurt absorbiert personelle Ressourcen, die für andere, kleinere und wesentlich effizientere Maßnahmen im Sinne des Nutzen-Kosten-Verhältnisses fehlen. Die in der Studie dargestellte Intransparenz lässt sich auch an regionalen Schienenprojekten im Rhein-Main-Gebiet verfolgen. Damit ergibt sich eine Abhängigkeit von politisch motivierten Maßnahmen anstelle einer Priorisierung nach tatsächlichem Bedarf bzw. vorliegender Nutzen-Kosten-Analysen. Ein aktuelles Beispiel dafür ist die in Frankfurt neu geplante Straßenbahnlinie in der Gutleutstraße. Dabei handelt es sich um die für den Bau des Fernbahntunnels notwendige Umleitung der Zufahrt zum Depot weg von der Münchner Straße, die dann zur Baustelle werden soll. Ein Großteil der Kosten hierfür soll über die DB InfraGO finanziert werden. Da die Straßenbahnlinie aber über die notwendige Umleitung hinausgehend eine erweiterte Anbindung im Westen erhalten soll, wäre dieses über die Kommune zu finanzieren. Hinterfragt wird dabei nicht, welche anderen Straßenbahnprojekte mit besserem Nutzen-Kosten-Verhältnis hierdurch das Nachsehen haben. Das hierbei im Hintergrund stehende Projekt Fernbahntunnel wiederum ist eingebunden in ein Projektbündel mit der Bezeichnung „Großknoten Frankfurt Rhein-Main“. Damit zusammen gefasst werden sowohl Maßnahmen des Bundesverkehrswegeplanes wie auch über Landesmittel finanzierte Projekte wie die nordmainische S-Bahn. Letztlich werden mit solchen Verfahrensweisen die tatsächlichen Kosten verschleiert und das Nutzen-Kosten-Verhältnis unsichtbar gemacht (siehe dazu auch meine Analyse: „Das unsichtbare Nutzen-Kosten-Verhältnis beim Fernbahntunnel Frankfurt“). Die Finanzierungsprobleme setzen sich fort mit den für einen reibungslosen Betrieb erforderlichen Personalressourcen. Ein seit langem bestehendes Problem ist die personelle Unterbesetzung von Bahn-Stellwerken im Rhein-Main-Gebiet. Siehe dazu mein Beitrag vom Dez. 2024: „Personalsituation der Bahn im Rhein-Main-Gebiet„). Ein Dauerproblem: S-Bahnen fallen kurzfristig aus wegen Erkrankungen des Personals und fehlenden Reserven. Auf kommunaler Ebene verhindert die dramatische Finanzknappheit der Kommunen angemessene Arbeitsbedingungen und Bezahlung des Fahrpersonals für Busse, Tram und U-Bahn, was eine soeben veröffentlichte Studie im Auftrag von ver.di aufgezeigt hat.